引言

全球光伏发电产业成长速度惊人，从1998年开始，世界光伏市场出现了供不应求的局面，光伏电池产量年增长率保持在30%-40%，2004年更是创造历史新高，增长率达到67%，年产量达到1253MW。世界光伏电池产量由1997年的12.58万kW增加到2007年的400万kW，年均增长率为41.3%，2002年到2007年的年均增长率达到49.5%。2008年，全球光伏电池产量达到500万kW，较2007年增长了25%。

国际研究机构iSuppli公司2011年初发布的光伏行业研究报告称，2010年全球光伏装机量同比2009年增速超过100%，达到15.7GW，高于业内普遍预计的15GW，2011年增幅将达到22.6%]。

大力发展光伏产业已成为世界各国的共识[5]，主要发达国家都制定了相应的政策扶持本国光伏产业发展。我国正处于光伏产业的快速发展阶段，但“两头在外”的产业结构制约了我国光伏产业的进一步提升，为此，国家应制定相关产业政策扶持光伏产业健康、快速发展。

1  我国目前光伏产业的发展状况和存在的问题
1.1  我国目前光伏产业发展状况

在国际市场强大需求的拉动下，中国光伏产业发展迅速，成为世界光伏产业发展最快的国家之一。

（1）硅材料生产方面。在市场需求和资本的有力推动下，中国于2006年开始上马众多多晶硅项目，到2009年，全国已建成或在建项目超过50个，项目产能将在2010-2012年释放80%，到2010年多晶硅生产超过3.5万t。这些项目的实施，在一定程度上能改善我国国内多晶硅供求的缺口。

（2）光伏电池生产方面。2007年，中国光伏电池产量首次超过德国和日本，居世界第1位；2007年至今，中国已经连续4年光伏电池产量居世界首位。2010年，中国光伏电池产量达到8GW，超过全球光伏电池总产量的50%。目前，中国有上百家生产光伏产品的企业，并开展了晶体硅高效电池、非晶硅薄膜电池、碲化镉和铜铟硒薄膜电池、多晶硅薄膜电池以及光伏发电应用系统关键技术的研究。我国光伏电池生产企业不仅制定了宏伟的电池生产扩产计划，还向产业链上下游拓展，业务延伸至多晶硅材料、硅片、组件及系统安装等。

1.2  存在的问题
1.2.1  内需严重不足

到2010年，中国光伏电池制造业已经在全球范围内占据半壁江山，但是中国光伏发电装机规模还很小，与我国光伏电池制造业的快速发展不成比例。目前，我国光伏发电主要用于解决偏远地区无电人口的用电问题。我国生产的光伏电池九成以上都出口到国外市场，比如，2008年光伏电池产量的绝大部分（约98%）都用于出口[6]。以1MW光伏电池需多晶硅10-11t计算，2007年国内多晶硅需求达1.2万t左右，而2007年国内多晶硅产量不足1000t，原料自给率不足10%。一直以来，我国的光伏产业始终受到“两头在外”的制约，光伏电池严重依赖海外市场，内需严重不足。

1.2.2  研发和创新能力薄弱
我国光伏产业尚未建立起全面的研发和创新体系，也缺乏一些高新制造产业的支撑，光伏电池关键生产设备仍然被发达国家垄断，生产线关键设备依赖进口。另外，我国光伏行业人才储备不足，缺乏专业技术人员，关键技术研发投入不足，研发和创新能力薄弱成为制约我国光伏产业发展的瓶颈。

1.2.3  光伏发电成本依然较高
发电成本过高是制约国内光伏发电市场快速发展的主要原因。目前，我国光伏发电成本为1.3-2.0元/（kW·h），远高于普通火电0.30元/（kW·h）左右的发电成本。在如此高昂的成本下，只有依靠政府的大规模补贴才能推动光伏产业的发展。2011年7月，国家发改委公布光伏发电上网电价1.15元/（kW·h），这将促进光伏发电的快速发展。

2004年以来全球光伏市场多晶硅供不应求，导致太阳能光伏发电成本居高不下，主要原因是多晶硅的供应增速已经跟不上光伏产业的高速增长对多晶硅的需求，这种景象一直持续到2008年金融危机以前。金融危机以后，国际市场陡然萎缩，需求的下降导致了硅料和硅片价格快速下滑。目前全球经济形势的逐渐好转促使了光伏市场的回暖，尽管价格略有回升，但随着大规模新增硅料生产线的建成和产能的释放，多晶硅原料供应已不再成为光伏产业发展的阻碍。相关企业应该加大研发力度，提高电池转化效率、改进制备技术。在政府鼓励政策的推动下，太阳能发电成本将会逐年下降。

结构性、政策性、宏观性的问题依据行业自身的力量不能解决。

2  发达国家光伏产业的扶持政策

世界主要发达国家光伏产业发展迅速都是依靠结合本国实际情况的相关政策推动的。主要发达国家都制定了优惠上网电价，对发电企业和安装太阳能发电设备的居民提供补贴等，提高了企业和居民安装太阳能的积极性，使光伏产业进入高速发展期。这些在以德国、美国、西班牙、希腊、日本为代表的发达国家的能源政策中有具体体现。

2.1  德国

德国于1999年启动“10万太阳能屋顶计划”，计划在6年内安装10万套光伏屋顶系统，总容量300-500MW。政府为该计划提供10年无息贷款，且提供总费用37.5%的补贴。德国2004年开始实施的《可再生能源法》规定，电网公司要优先购买屋顶太阳能所发电力，电网公司以0.574欧元/（kW·h）的价格收购装机30kW以下的太阳能屋顶所发电力，以0.546欧元/（kW·h）的价格收购装机30kW以上的太阳能屋顶所发电力。但居民从电网公司购电只需支付0.21欧元/（kW·h）的普通电价。光伏发电系统投入运行后上网电价20年不变，2005年1月1日以后投入运行的光伏发电系统上网电价每年降低5%[7]。

为了促使光伏企业降低成本，2009年1月1日生效的《德国太阳能新补助案》规定，太阳能年度上网电价由2008年以前年降幅5%，改成2009年和2010年分别降低8%、2011年降9%；独立发电系统的补贴从2008年的年降6.5%，改成2009-2010年年降10%。目前德国的光伏发电系统装机已经占世界的50%。

2.2  西班牙
西班牙政府2001年制定了新“电力法”，规定电力公司必须高价购买太阳能所发电力；2004年开始实施“皇家太阳能计划”，实行固定上网电价。装机容量小于100kW的光伏系统，实行0.44欧元/（kW·h）（为平均电价的5.75倍）的上网电价，有效期为25年，25年后购电价格变为平均电价的4.6倍。对装机容量大于100kW的光伏发电系统，执行0.23欧元/（kW·h）（平均电价的3倍）的上网电价。

2.3  美国
美国1997年提出“百万屋顶计划”，规划到2010年美国将为100万个家庭安装太阳能屋顶，每个光伏屋顶将有3-5kW光伏并网发电系统。美国从2005年开始实施光伏投资税减免政策，减免屋顶安装光伏系统发电所获收益投资税，减免额相当于光伏系统安装成本的30%。2008年年底政策到期后，又将该政策续延2-8年。具体条款包括：对于商用光伏项目的投资税减免延长8年；住宅光伏项目的投资税减免政策延长2年。除了延长减税法案之外，美国财政部还通过直接提供贷款担保的方式，为光伏电站投资者的融资提供帮助。2011年2月，美国能源部推出，包括太阳能系统设计、制造和安装全过程的“SunShot”计划，旨在到2020年前将太阳能系统成本降低75%，使太阳能光伏发电在美国迅速普及。

2.4  日本
日本能源缺乏，受传统能源价格高涨的影响，日本政府非常重视对新能源的开发利用。日本经济产业省从1993年开始陆续出台了“新阳光工程”、“5年光伏发电技术研究与开发计划”和“住宅光伏系统推广计划”等政策措施，促进日本本土的太阳能光伏产业发展。

根据日本的光伏发电扶持政策[8]，住宅和非住宅安装光伏发电系统享受到的补贴和税收的优惠不同。安装光伏发电系统的住宅，每个家庭可以按照7万日元/kW的标准获得补贴，每户安装光伏发电系统的家庭能获得21万-25万日元的补贴；运行商用光伏发电系统的企业可以获得光伏发电成本1/3的补贴；与地方政府合作实施一些太阳能发电项目的企业，可以获得相当于发电成本50%的补贴。

2009年2月，日本政府出台规定，要求电力公司以48日元/（kW·h）的价格回收用户太阳能发电带来的剩余电力，这个措施将实施10年。

3  发达国家对太阳能发电的补贴政策特点
3.1  制定合理的上网电价

上网电价能最有效地发挥资金杠杆作用。欧美和日本等太阳能应用领先的国家都出台了合理的太阳能发电上网电价，上网电价一般高于发电成本，这使得太阳能发电项目能够有长期稳定的合理回报，从而吸引设备制造商、发电系统运营商和投资者的积极参与，从而能够推动整个行业的持续发展。

3.2  通过立法确保太阳能发电并网
为了使太阳能所发电力能够顺利上网，欧、美、日等国家都通过立法或合约的形式将收购太阳能所发电力确定为电力公司的义务。德国、西班牙和加拿大的安大略省都是通过立法的方式，用法律保障太阳能发电顺利并网；而法国和荷兰则是通过政府参与的合约方式保障太阳能发电上网。

3.3  制定长期的补贴期限
发达国家的上网电价补贴政策都是长期的。太阳能发电系统的运营期限绝大部分都在20年以上，为了让运营商能够获得持续稳定的回报，发达国家制定的上网电费补贴年限大多数都在15-20年。

4  我国发展光伏产业的建议
从发达国家的经验可看出，光伏发电产业的发展离不开政府的支持，在我国光伏产业“两头在外”的形势下，大力促进太阳能的开发利用更是如此[9]。针对我国光伏产业现阶段存在的问题，在政策、立法和市场方面提出以下建议。

4.1  政策方面
国家应加大财政预算内资金对光伏发电系统技术研发的投入，加大贴息资金的支持力度，重点用于推动太阳能资源普查与评价、重点实验室建设、技术研发与推广和示范工程建设等基础工作。实行有利于生产和使用可再生能源电力的税收政策，建议免除太阳能设备销售环节的增值税、减半征收发电环节的增值税，在示范和推广前期免除部分税收。

4.2  立法方面
从发达国家的经验来看，各国都通过立法推动光伏产业发展。为促进可再生能源发展，我国曾于2006年实施了《中华人民共和国可再生能源法》，但光伏发电产业方面的法律法规还远远不够，我国应继续加强在光伏发电产业方面的立法工作，采用法律法规的形式，将光伏产业的税收优惠、贴息贷款、上网电价等相关政策固定下来。

4.3  市场方面
制定合理的上网电价是促进光伏产业发展、提高企业发展光伏产业积极性和光伏发电大面积推广应用的先决条件。在我国针对光伏电站建设已经经历了2轮特许权招标的基础上，2011年7月，国家发改委公布的光伏发电上网电价1.15元/（kW·h）的政策，可以促进光伏发电的快速发展，改变我国光伏制造业严重依赖国外市场的畸形状态。
　　但此次出台的光伏发电上网电价采取了全国一刀切的做法，没有考虑各地日照条件的不同，不利于光伏发电装机的均衡发展。今后可根据我国各地区日照差异，根据日照条件不同设立不同的上网电价标准，这样可以使日照条件不同地区的光伏发电项目获得大致相同的投资回报率。

5  结语

光伏发电只有大规模的应用，才能迅速降低成本，欧、美、日等光伏发电发展快的国家都在产业发展初期通过制定相关政策法规对光伏产业进行扶持，从而促进产业与市场的快速发展。因此我国非常需要借鉴国际先进经验，通过政策、立法和市场机制相结合的方式实现可再生能源产业的长久持续发展。